【衆新聞】初步認識開放土地資料之障礙

by 周穗斌

文- 周穗斌

2021/06/06

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繪圖:何倩彤

本欄連續兩周介紹開放公司資料的國際挑戰與經驗,索性繼續講解與之相關聯,且對香港特別重要的另一問題——土地資料。

土地資料類別

之所以稱土地資料與公司資料相關聯,是因為兩者核心內容皆為擁有權(ownership),對土地我們通常稱之爲「業權」(同樣適用於房屋),更何況不少土地乃以公司名義持有,更顯密不可分。

然而,土地比公司資料更加複雜:一來人類社會土地私有制度的歷史更加悠久,二則各國的土地制度深受當地政治環境影響,國與國之間差異較大。

故此,土地資料五花八門,乃至地形、地貌、自然資源等都屬於廣義的「土地」,但限於篇幅,這裡主要介紹涉及業權的兩種資料紀錄形式。

一種是土地登記冊(land register),主要刊載業主資料及業權轉換紀錄,例如買賣合約、法庭命令等,簡單而言是界定土地和房屋歸誰所有。這也是香港土地查冊最常見的內容,尤其是在房屋物業買賣時。

另一種是地籍(cadastre),主要涉及某塊土地的邊界,也包括使用這塊土地的限制和要求(一般是政府批出土地租約時的條件),大抵可説是為了界定土地在哪裏及如何用。在絕大多數人居於公寓大樓的香港,地籍以往通常只有地產發展商和新界土地業主會用到。不過,如今香港土地問題已高度政治化,市民和政治人物對該類資料的關注將來恐怕只多不少。

以上是根據國際慣例所作的粗略劃分,讓讀者有初步認識,實際情況更為複雜,有興趣的讀者可以參閱土地註冊處的網站(也並非盡錄,有些資料備存於地政總署、規劃署等其他部門),將來筆者會再結合具體案例繼續探討。

開放土地資料之主要障礙

與公司資料一樣,土地資料在Global Open Data IndexOpen Data Barometer這兩項國際評估中,過去數年的排名幾乎都是墊底。我們去年發佈的香港開放數據指數結果同樣如此,主要是因為不少涉及土地的數據集(datasets)並不在網上開放,直接得零分,其他指標如機器可讀(machine-readable)與否亦無從談起。

須留意兩個關鍵詞:「網上」和「開放」。

資料並非沒有,只是不一定在「網上」。香港的網上查冊系統非囊括一切,有些需要到指定地點查閲紙本紀錄。原因很複雜,其中一個全世界共通的難題是不少土地契據(deeds)和圖則年代久遠,若要全部電子化則需大量額外資源。

至於「開放」,最重要的指標是收費與否,而香港的土地查冊服務是收費的,按照國際標準不能算「開放」(地區規劃大綱等少數資料除外)。我們去年10月組織了一個研討會,講者中有調查記者和民間研究組織,他們提到,為了調查發展商在新界東北囤地、西北濕地、原居民「套丁」等問題,每次僅查冊支出就在萬元以上,乃至數萬,是筆不小的負擔。

可見,未能全面電子化和查冊收費是土地資料難言開放的兩大因素,而兩者本身也有一定關聯,例如收費制度可以為土地檔案電子化提供經費來源。

要促成土地資料開放,還存在一些「深層次」障礙,包括大家熟悉的業主私隱問題,也包括政府内外的既得利益:取消收費會令政府減少一筆不菲的收入,也會影響(正負面都有)在此「揾食」的中介公司和測量師、律師等專業人士,當然更牽扯到以大財團為主的地產商。

與提升企業資料透明度相比,要推動政府開放土地資料的難度更大。正如本欄上一篇文章所述,近十多年來各國政府落實企業資料透明化,背後有著反恐、反腐、反偷逃稅等動機,2008年金融海嘯更是直接刺激了一系列透明度政策出台。開放土地資料卻沒那麽多對當局的「誘因」。

然而,土地牽涉到民衆安居樂業,意義更深遠,若非過於愚鈍或無能,管治當局通常都會重視;從國際經驗看,不少研究和推動者將土地資料的開放與運用上升到追求公義(justice)的高度,下一篇再講。

【撰文:香港互聯網協會「香港開放數據指數」研究員周