香港互聯網協會就開放數據政策之建議 「2021年施政報告公眾諮詢」意見書

香港互聯網協會開放數據小組
2021-09-16
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香港互聯網協會(ISOC HK)成立以來致力維護開放及無障礙(open and accessible)的互聯網,因其有利於資訊社會的可持續發展。基於該願景,協會2019年推出「香港開放數據指數」計劃,透過研究及持份者參與等方式推進本地數據開放進程,先後發布《香港開放數據指數2019/20》及《香港市民使用開放數據現況問卷調查報告2021》,並與本港、中國內地及海外相關團體開展交流。基於過去兩年的觀察,我們就香港的開放數據政策提出以下三項建議。

應以需求為導向推動開放數據

政府自2018年推出開放數據新政策以來,相關網站「資料一線通」功能有所完善,部分公共交通服務實時抵達時間等數據實現開放,並透過企業及民間團體開發的資訊科技應用便利市民生活,值得肯定。我們留意到,2018年政策的主要措施是要求各政府部門要每年制定開放數據計劃,該措施透過《智慧城市藍圖2.0》延續至今。

然而,上述政策未充分正視開放數據的一項重要原則:需求導向(demand-driven)。當前政府開放數據計劃基本上由各部門自行制定,沒有公開可見的需求收集、諮詢程序。向市民開放數據,理應問計於民,包括回應企業的數據需求。觀乎其他地方,「需求」已成為開放數據政策的核心元素。例如,上海在2019年實施的《上海市公共數據開放暫行辦法》明確將「需求導向」列作開放數據的第一工作原則 ,並設立「公共數據專家委員會」等架構落實。

政府須有機制深入了解市民和企業對數據的需求和「痛點」,有針對性地開放數據才能發揮其價值,而廣泛公眾參與及透明度是有效採集需求的前提。政府的政策應對此作出清晰安排,明確表述,並要求各部門落實執行。

香港需要完整的數據管治策略

我們以國際標準檢視香港16大類別的數據集(dataset)後,發現存在技術標準不一、重要數據缺失,授權條款過於繁複等諸多問題,令市民和企業難以善用公共數據(參見《香港開放數據指數2019/20》)。上述現象反映,政府缺乏一套適應大數據發展的管治架構和機制,以處理全社會數據產生、保護、共享到應用等各環節的問題——當前零散的政策及欠缺協調的機制難以應對數碼科技發展及大數據的挑戰。簡言之,政府需要數據管治(data governance)策略。

數據對當今社會的價值無須贅言,經濟合作暨發展組織(OECD)在2019年總結各先進國家經驗後,提出公共數據管治(data governance in the public sector)框架。 各國家及地區亦先後制定數據策略,例如,英國在2020年已完成National Data Strategy公眾諮詢,而深圳市人大常委會在今年7月通過了《深圳經濟特區數據條例》,是中國內地首部數據領域的綜合性立法。我們留意到,香港政府尚未就數據管治作出任何表述。

為保持香港競爭力,政府應當正視本地數據管治問題,成立工作小組作出檢視,盡快就相關議題諮詢公眾及業界,開展研究,並參考其他地區經驗,將制定數據管治策略納入工作議程。

在各層面推動數據素養教育

我們今年的調查發現,約一半市民從未聽聞開放數據,曾在過去一年使用開放數據的更只有約兩成(參見《香港市民使用開放數據現況問卷調查報告2021》)。然而,當今社會需要數據的遠不止資訊科技界人士,反之,各行各業及社會各界人士都會一定程度地獲取及使用公共數據。

政府應當將提升市民數據素養(data literacy)納入政策議程。數據素養是閱讀、理解、創建數據,以及使用數據來溝通的能力,既涉及數據基本知識,例如正確看待統計數據的方法,也涉及相應技能。準確分析、解讀數據是當前社會市民學習、工作,及參與公共事務的必備能力。政府既要在各層級的學校教育中安排數據相關課程,也要為各行業人士,以及公務員提供適當培訓,以確保香港市民的數據素養與經濟社會發展水準相匹配。

香港互聯網協會就開放數據政策之建議 「2021年施政報告公眾諮詢」意見書

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香港互聯網協會(ISOC HK)成立以來致力維護開放及無障礙(open and accessible)的互聯網,因其有利於資訊社會的可持續發展。基於該願景,協會2019年推出「香港開放數據指數」計劃,透過研究及持份者參與等方式推進本地數據開放進程,先後發布《香港開放數據指數2019/20》及《香港市民使用開放數據現況問卷調查報告2021》,並與本港、中國內地及海外相關團體開展交流。基於過去兩年的觀察,我們就香港的開放數據政策提出以下三項建議。

應以需求為導向推動開放數據

政府自2018年推出開放數據新政策以來,相關網站「資料一線通」功能有所完善,部分公共交通服務實時抵達時間等數據實現開放,並透過企業及民間團體開發的資訊科技應用便利市民生活,值得肯定。我們留意到,2018年政策的主要措施是要求各政府部門要每年制定開放數據計劃,該措施透過《智慧城市藍圖2.0》延續至今。

然而,上述政策未充分正視開放數據的一項重要原則:需求導向(demand-driven)。當前政府開放數據計劃基本上由各部門自行制定,沒有公開可見的需求收集、諮詢程序。向市民開放數據,理應問計於民,包括回應企業的數據需求。觀乎其他地方,「需求」已成為開放數據政策的核心元素。例如,上海在2019年實施的《上海市公共數據開放暫行辦法》明確將「需求導向」列作開放數據的第一工作原則 ,並設立「公共數據專家委員會」等架構落實。

政府須有機制深入了解市民和企業對數據的需求和「痛點」,有針對性地開放數據才能發揮其價值,而廣泛公眾參與及透明度是有效採集需求的前提。政府的政策應對此作出清晰安排,明確表述,並要求各部門落實執行。

香港需要完整的數據管治策略

我們以國際標準檢視香港16大類別的數據集(dataset)後,發現存在技術標準不一、重要數據缺失,授權條款過於繁複等諸多問題,令市民和企業難以善用公共數據(參見《香港開放數據指數2019/20》)。上述現象反映,政府缺乏一套適應大數據發展的管治架構和機制,以處理全社會數據產生、保護、共享到應用等各環節的問題——當前零散的政策及欠缺協調的機制難以應對數碼科技發展及大數據的挑戰。簡言之,政府需要數據管治(data governance)策略。

數據對當今社會的價值無須贅言,經濟合作暨發展組織(OECD)在2019年總結各先進國家經驗後,提出公共數據管治(data governance in the public sector)框架。 各國家及地區亦先後制定數據策略,例如,英國在2020年已完成National Data Strategy公眾諮詢,而深圳市人大常委會在今年7月通過了《深圳經濟特區數據條例》,是中國內地首部數據領域的綜合性立法。我們留意到,香港政府尚未就數據管治作出任何表述。

為保持香港競爭力,政府應當正視本地數據管治問題,成立工作小組作出檢視,盡快就相關議題諮詢公眾及業界,開展研究,並參考其他地區經驗,將制定數據管治策略納入工作議程。

在各層面推動數據素養教育

我們今年的調查發現,約一半市民從未聽聞開放數據,曾在過去一年使用開放數據的更只有約兩成(參見《香港市民使用開放數據現況問卷調查報告2021》)。然而,當今社會需要數據的遠不止資訊科技界人士,反之,各行各業及社會各界人士都會一定程度地獲取及使用公共數據。

政府應當將提升市民數據素養(data literacy)納入政策議程。數據素養是閱讀、理解、創建數據,以及使用數據來溝通的能力,既涉及數據基本知識,例如正確看待統計數據的方法,也涉及相應技能。準確分析、解讀數據是當前社會市民學習、工作,及參與公共事務的必備能力。政府既要在各層級的學校教育中安排數據相關課程,也要為各行業人士,以及公務員提供適當培訓,以確保香港市民的數據素養與經濟社會發展水準相匹配。

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私人物業內公共通道的數據應該歸私人還是政府所有(或使用),能否共享,屬現有法律和政策的盲點。
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推出會議直播及電子化會議紀錄等措施能夠擴大社區參與,亦體現互聯網開放、自由、合作的精神。
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香港完整的數據政策是沒有的,官員不提,研究欠奉,但已浮現的問題和爭議比世界其他地方一樣都不少。
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